Por Alonzo Ramírez Guerra *
En una sentencia de 30 de mayo de 2022 la Corte Suprema tuvo una nueva oportunidad de pronunciarse sobre la compatibilidad entre las “reclamaciones” ante la Administración y la acción de protección prevista en el artículo 20 de la Constitución. En particular, se trató de resolver si la existencia de una solicitud de invalidación impedía al agraviado interponer —posteriormente y en forma paralela— una acción de protección para hacer valer la misma pretensión. Nuevamente, el máximo tribunal se inclinó por considerar que el recurso de protección, en razón de la supremacía constitucional, no podía ser coartado por una norma de rango legal.
Se trata de una discusión recurrente en la jurisprudencia de la Corte Suprema. El artículo 54 de la Ley N°19.880 sobre Bases de Procedimientos Administrativos regula la posibilidad de elegir entre la vía de impugnación administrativa o judicial; pero una vez elegida una, impide optar por la otra. El texto es el siguiente:
“Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión”.
En una primera lectura, pareciera que lo que inhibe interponer una acción ante los Tribunales de Justicia es la existencia de una “reclamación ante la Administración”, es decir, alguno de los recursos administrativos contemplados en la Ley N°19.880. Sin embargo, hoy la discusión se ha expandido a si la existencia de otros procedimientos de revisión iniciados a instancia de parte (por ejemplo, solicitudes de invalidación o revocación) también son relevantes para efectos de aplicar el artículo 54 de la Ley N°19.880; procedimientos que no son “reclamaciones” propiamente tales, sino potestades de revisión.
1. La sentencia: revisión de oficio y recurso de protección
La Prefectura de Carabineros de Concepción N°18 y la Comisión Médica Central de Carabineros dispusieron el retiro absoluto de la institución de un funcionario, calificando su invalidez como primera clase, afección que resultaría incompatible e irrecuperable para los servicios institucionales. Sin embargo, la respectiva resolución habría omitido considerar otras patologías que afectaban al recurrente y que implicarían una reclasificación del tipo de invalidez que lo aqueja. En razón de lo anterior, el funcionario afectado solicitó la invalidación del acto ante la Comisión Médica y, acto seguido, interpuso un recurso de protección en contra de dicha resolución, solicitando que se deje sin efecto y se ordene reabrir la investigación.
La sentencia recurrida rechazó el recurso de protección interpuesto considerando que no era la vía idónea para impugnar el acto. Esto porque la existencia de una solicitud de invalidación interpuesta por el mismo interesado hacía aplicable el artículo 54 de la Ley N°19.880. De este modo, no podía deducir su pretensión ante los Tribunales de Justicia mientras no se decidiese la invalidación solicitada.
Con todo, la Corte Suprema estimó que los sentenciadores erraron al requerir la tramitación previa e íntegra del reclamo administrativo, pues dicha exigencia no sería aplicable al recurso de protección; más todavía cuando —conforme con lo señalado por la misma recurrida— en contra de la decisión impugnada no procedía recurso alguno.
De la doctrina y jurisprudencia que cita la Corte Suprema se puede observar que su razonamiento para revocar la sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción fue el siguiente: del carácter constitucional del recurso de protección se deriva que su ejercicio es compatible con cualquiera otra acción jurisdiccional o administrativa dirigida a enervar los efectos nocivos de un acto administrativo ilegal o arbitrario. De este modo, el recurso de protección procedería sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. En consecuencia, la ley (artículo 54 de la Ley N°19.880 en este caso) no puede impedir que el afectado por un acto administrativo se valga de la protección constitucional.
2. Concepto amplio de “reclamación ante la Administración”
Es interesante destacar que la jurisprudencia ha venido desarrollando un concepto amplio de “reclamación” para efectos de aplicar el artículo 54 de la Ley N°19.880. En particular, la Corte de Apelaciones de Concepción razonó que la acción de protección no era la vía idónea, puesto que el recurrente ejerció la invalidación administrativa respecto de la resolución impugnada, debiendo agotar aquélla antes de deducir la acción constitucional; esto, en el marco del artículo 54 de la Ley N°19.880. Este criterio se infiere también de lo razonado por la Corte Suprema, que derechamente estima compatible el ejercicio de la invalidación como una especie de reclamación ante la Administración con la interposición de un recurso de protección. En consecuencia, también serían relevantes, para efectos de aplicar el artículo 54 de la Ley N°19.880, otros procedimientos que no son “reclamaciones” propiamente tales, sino potestades de revisión.
Independiente de las razones de fondo para estimar procedente o no la compatibilidad entre el recurso de protección con el ejercicio de la invalidación administrativa, estimo que hay buenas razones para asumir un concepto amplio de la revisión de la actividad administrativa, pues permitiría establecer un cierto orden, en resguardo de la seguridad jurídica, entendiéndola como “la certidumbre de que se puede contar con reglas de derecho, con su igual aplicación, y en determinados supuestos creados o calificados por el derecho”[1].
En consecuencia, habría certeza de que el concepto de “reclamación” establecido en el artículo 54 de la Ley N°19.880 no implica simplemente “recurso administrativo”, sino que incluye a los distintos mecanismos de revisión de la actividad administrativa, como la invalidación y la revocación.
3. Crítica al razonamiento de la Corte de Apelaciones de Concepción y Corte Suprema
Compartiendo la posibilidad de interponer simultáneamente el recurso de protección y el ejercicio de reclamaciones en sentido amplio ante la Administración, estimo que dicha compatibilidad no deriva tanto del carácter constitucional del recurso de protección (supremacía constitucional), como razona la Corte Suprema en el caso comentado; sino más bien de la naturaleza jurídica que subyace en cada pretensión, cuestión que permitiría compatibilizar los distintos mecanismos de revisión de la actividad administrativa con otras acciones cautelares no constitucionales, tales como la reclamación por vulneración de derechos establecida en el Código Tributario.
La Corte de Apelaciones se aproxima a este razonamiento, pero concluye que el recurso de protección, en cuanto acción de naturaleza cautelar al igual que la reclamación por vulneración de derechos, persigue la adopción de medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho privado, amenazado o perturbado, otorgando la debida protección al afectado. Luego, su propósito es “servir de remedio rápido, expedito, pronto y eficaz frente a ostensibles violaciones a derechos fundamentales”.
A continuación, sostiene que los artículos 15 y 54 de la Ley N°19.880, así como los artículos 2 y 10 de la Ley N°18.575, consagran las denominadas vías judiciales de impugnación: acciones o acciones jurisdiccionales. Estas acciones corresponderían a los procesos administrativos propiamente tales, a través de los cuales se pone en conocimiento de un tribunal la controversia jurídica; sin embargo, sólo siendo procedente someter a decisión del tribunal los aspectos jurídicos de la decisión.
Por último, y atendido que el artículo 54 de la Ley N°19.880 otorgaría un derecho de opción al interesado, si éste opta por la vía administrativa de impugnación, ello le impondría la obligación de agotar la vía administrativa de reclamo, generándose un impedimento para el ejercicio de las acciones judiciales. Por tanto, concluye la Corte de Apelaciones,− al constituir el recurso de protección una acción judicial, el tribunal se debe inhibir de conocer el asunto, de conformidad al artículo 54 de la Ley N°19.880.
Sin embargo, tanto las reclamaciones ante la Administración como la acción judicial a que hace referencia el artículo 54 de la Ley N°19.880 tienen por objeto obtener la revocación, modificación o saneamiento de un acto administrativo por razones de legalidad, mérito, oportunidad o conveniencia. Objeto muy distinto del recurso de protección.
Por lo demás, y tal como lo manifestó la Corte de Apelaciones, el recurso de protección -y la reclamación por vulneración de derechos- se materializan a través de un procedimiento de tutela urgente, que sirva de remedio rápido, expedito pronto y eficaz frente a violaciones a derechos fundamentales, no debiendo limitarse su acción al agotamiento de la vía administrativa previa. Por lo tanto, dada la naturaleza jurídica y los objetos que subyacen en cada instrumento de revisión, la interposición por parte de un interesado de una reclamación en sentido amplio no es óbice para la interposición de una acción cautelar.
4. Conclusión
De lo anterior, se concluye que independientemente del rango constitucional del recurso de protección, es posible que acciones de carácter cautelar se interpongan en forma simultánea a solicitudes revisión de los actos administrativos. Por supuesto, esta línea de razonamiento puede incentivar aún más la presentación paralela o simultánea de reclamaciones ante la Administración y acciones de naturaleza cautelar, tornando ineficaz la vía administrativa y recargando innecesariamente la vía judicial, y provocando además que la Administración carezca de incentivo e interés por resolver[2]. Es más, probablemente por estos motivos que la jurisprudencia ha optado por inhibirse de conocer recursos de protección fundándose en la aplicación del artículo 54 de la Ley N°19.880.
En consecuencia, el desafío de las Cortes será determinar a priori si es que existe una eventual privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales, o si simplemente se está discutiendo la mera legalidad del acto administrativo o la protección de un interés legítimo, sin que se vea comprometido directa e inmediatamente un derecho fundamental.
* Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Diego Portales. Ayudante de Derecho Administrativo, Universidad Finis Terrae.
[1] Coviello, P. (2004). La protección de la confianza del administrado: Derecho argentino y comparado. Buenos Aires, LexisNexis, Abeledo-Perrot. p. 289.
[2] Ferrada Bórquez, J. C. (2011). Los procesos administrativos en el Derecho chileno. Revista de derecho (Valparaíso), (36), p. 263.