Por Jaime Phillips Letelier*
Con ocasión de la revisión de la validez de un permiso de edificación y de una recepción de obras, la Corte Suprema se manifestó sobre la eventual procedencia de una indemnización de perjuicios por frustración de expectativas legítimas. Se trata del caso “La Caille con Municipalidad de Iquique”[1]. El pronunciamiento plantea interesantes problemas en relación con la procedencia de indemnizar perjuicios al beneficiario de un acto administrativo favorable posteriormente dejado sin efecto, en conexión con la propia jurisprudencia de la Corte Suprema y el principio de protección de la confianza en materia urbanística.
1. Los hechos y la decisión
La vecina de un condominio en Iquique reclamó ante el Juzgado de Policía Local por una construcción que estimaba ilegal. Dicho tribunal solicitó informe a la SEREMI de Vivienda de lugar, organismo que constató que el referido permiso era ilegal. Aunque el mencionado tribunal se declaró incompetente, la persona interesada acudió a la Contraloría Regional solicitando que se ordene la municipalidad adoptar las medidas indicadas en el informe de la SEREMI. Con ocasión de dicha solicitud, se emitió un dictamen donde se ordenó al director de obras municipales disponer la paralización y demolición de las obras, estimadas ilegales por la SEREMI de Vivienda. Frente a ello, no obstante, el director de obras municipales emitió la recepción parcial y total de la obra estimada ilegal.
Por esto, se interpuso un reclamo de legalidad municipal. El reclamo fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Iquique, pues consideraron los ministros que la acción fue interpuesta extemporáneamente. Sin embargo, la Corte Suprema rechazó dicha alegación teniendo en cuenta que el plazo para interponer el reclamo de ilegalidad municipal se debió contar desde el momento en que el reclamado dejó de cumplir lo ordenado por la Contraloría Regional y no desde que la reclamante tomó conocimiento de los hechos.
Respecto del fondo del asunto, la Corte Suprema, en sentencia de reemplazo, estimó que las múltiples irregularidades de la actuación municipal llevaban inevitablemente a concluir que el permiso de edificación otorgado no tenía sustento jurídico y que, por tanto, la reclamada incurrió en una omisión ilegal al no cumplir con el dictamen de la Contraloría Regional. De este modo, el reclamo fue acogido, ordenándose la suspensión de la obra y su demolición. Con todo, tal acogida fue acompañada de una declaración de que todo ello era “sin perjuicio de las acciones que, si fuera el caso, pueden interponer los afectados para hacer efectiva la responsabilidad de la Municipalidad con ocasión de los eventuales daños que se les haya irrogado en función de la confianza legítima derivada de las actuaciones de la propia autoridad edilicia”[2].
2. Procedencia de la indemnización: dificultades
Al acoger el reclamo de ilegalidad, la Corte Suprema tuteló el interés de la reclamante afectada por la construcción ilegal; mientras que, por medio de la declaración de proceder una indemnización, buscó abrir una ventana para proteger el interés de la beneficiaria del permiso objeto de la orden de suspensión y demolición de la Corte Suprema.
La posibilidad de obtener una compensación de daños derivada de la frustración de la confianza legítima ha tenido una historia difícil en materia urbanística. Aunque la Corte Suprema nunca se ha pronunciado expresamente en contra de esa posibilidad, existen dos precedentes que han puesto severas exigencias para obtener tal indemnización. Uno de ellos es “Sociedad Hormas Chile con Municipalidad de Tucapel”, donde el máximo tribunal estableció que la indemnización por invalidación de actos urbanísticos requiere que el demandante se comporte de modo diligente, lo que en el caso no se verificó pues no consultó el registro del Conservador de Bienes Raíces para comprobar que los actos urbanísticos invalidados fuesen conforme a derecho[3]. Lo anterior concuerda con la opinión de Raúl Letelier que, siendo favorable a procedencia de la indemnización por frustración de la confianza, señala que “debe descartarse la responsabilidad cuando la invalidación ha eliminado una norma en cuya ilegalidad el administrado ha participado o no ha podido sino conocer claramente”[4].
Un segundo precedente, ya comentado en este medio[5], es el caso “Inmobiliaria Mirador Salidas SpA con Municipalidad de Viña del Mar”. En esta oportunidad, en un caso similar al que ahora se comenta, se rechazó la acción de indemnización derivada de la invalidación de una serie de actos urbanísticos bajo el predicamento de que la Administración incurrió en un error plausible, razonable o de mera apreciación[6]. De esta manera, para que sea acogida la acción de indemnización no se requiere solamente que el demandante se comporte de modo diligente, sino que, además, el error de la Administración debe estar revestido de una cierta gravedad o inexcusabilidad.
Considerando lo anterior, una eventual demanda de indemnización en el caso que ahora comentamos tiene importantes barreras que superar para poder ser acogida. Sin embargo, no todo son dificultades. Es relevante tener en cuenta el mismo hecho de que la Corte Suprema haya señalado el camino hacia una indemnización. A pesar de que se trata de un obiter dicta, da cuenta de una mayor apertura del máximo tribunal a acoger una acción en ese sentido considerando los hechos del caso.
3. ¿Qué daños indemnizar? Reparación integral y causalidad
Puestos en el caso de acoger una acción de indemnización de perjuicios por haber quedado sin efecto de un permiso de edificación, tenemos que preguntarnos qué comprende la indemnización de perjuicios en estos casos. La Ley Orgánica de Municipalidades establece que estos organismos “incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio”[6]; lo que concuerda con las reglas generales sobre responsabilidad del Estado[8]. De este modo, la existencia de la obligación indemnizatoria depende de que el órgano haya incurrido en “falta de servicio” −lo que está meridianamente claro en este caso− y de la existencia de una causalidad material entre su comportamiento y los daños causados.
En la medida que se cumplan los requisitos que hacen procedente la responsabilidad, es cierto que la Administración del Estado debe reparar todos los daños derivados de un comportamiento constitutivo de falta de servicio. En cuanto a los daños causados, en teoría, correspondería indemnizar los daños o gastos ocasionados inmediatamente por la declaración de invalidez de los permisos, calificables como daño emergente (daños por la demolición, pérdida de valor de materiales, inutilización de gastos o inversiones) o el lucro cesante (la pérdida utilidades futuras). Sin perjuicio de ello, la responsabilidad por declaración de invalidez de actos administrativos favorables requiere de un análisis más detallado, pues es necesario precisar qué pérdidas son, en definitiva, realmente causadas por la ilegalidad cometida por la autoridad.
Respecto del daño emergente, consistente en las pérdidas inmediatas en el patrimonio de la víctima, habrá que considerar en qué medida fueron causadas por el acto declarado inválido. Por ejemplo, si la víctima estaba construyendo un edificio que excedía lo autorizado en el permiso anulado, indudablemente, no procedería indemnización por la pérdida de valor de los materiales utilizados para construir en exceso. Sí procedería indemnizar, en cambio, los gastos en materiales, mano de obra e inversiones para realizar la obra dentro de lo permitido por el acto nulo, ya que en ese caso se verificaría el supuesto de frustración de la confianza.
El lucro cesante también merece una consideración particular. Indemnizar toda utilidad esperada de la permanencia en el tiempo de los actos urbanísticos resulta ser un despropósito. Lo anterior se debe a que ello equivaldría a reconocer que tales utilidades eran “legítimas ganancias” que la víctima podía esperar obtener; lo que es bastante discutible considerando que se trata de una edificación que la víctima, finalmente, no tenía derecho a construir.
Lo anterior no implica necesariamente cerrarse a la posibilidad indemnizar el lucro cesante en estos casos. Se podría pensar en indemnizar lo que la víctima habría obtenido por un empleo alternativo de las inversiones o gastos inutilizados por la declaración de ilegalidad, descartado en virtud del permiso presuntivamente válido. Así, considero que una indemnización por frustración de la confianza debe estar más bien conectada con decisiones tomadas durante la vigencia del acto que generó el cuadro de confianza y no con lo que habría ocurrido de no haber quedado sin efecto. En este sentido, resulta interesante la sentencia del Tercer Juzgado Civil de Viña del Mar en el caso “Inmobiliaria Mirador Salidas SpA con Municipalidad de Viña del Mar”, donde se hace un análisis de los perjuicios a indemnizar en sentido similar al vertido en esta sección[9].
4. Conclusión
Del análisis realizado en este comentado, podemos concluir que una futura demanda como saga de este caso recorrería un camino con luces y con dificultades. La declaración en favor de la indemnización por frustración de la confianza anticipa en parte una acogida por parte de la Corte Suprema. Adicionalmente, en este caso, la ilegalidad cometida por la municipalidad parece ser más grave que un error de apreciación, dada su contumacia a cumplir con lo señalado por la SEREMI de Vivienda y por la Contraloría Regional. Por ello, el camino parece estar pavimentado hacia una acogida de la pretensión de la eventual demandante.
Sin embargo, también hay que considerar las dificultades. Por un lado, no es claro que haya existido un comportamiento diligente por parte de la víctima. ¿Sabía o debía saber de las infracciones cometidas por la municipalidad? ¿Qué tan lejos debe llegar un particular en la fiscalización de la conformidad a derecho de las decisiones de órganos administrativos? No es claro que un particular pueda confiar a todo evento en lo señalado en un acto administrativo. Por otro lado, habría que determinar en qué medida las inversiones o gastos realizados en la construcción conectan con lo que sería una correcta aplicación de la indemnización por frustración de una expectativa legítima, donde solo habría causalidad respecto de aquellos daños causados por la confianza depositada en el acto dejado sin efecto.
*Profesor de Derecho Administrativo, Universidad Finis Terrae. Correo electrónico: jphillips@uft.cl.
[1] Corte Suprema, 6 de octubre de 2021, Rol Nº 11.199-2021.
[2] Corte Suprema, 6 de octubre de 2021, Rol Nº 11.199-2021, considerando 5° sentencia de reemplazo.
[3] Corte Suprema, 8 de marzo de 2018, Rol Nº 2068-2017, considerando 4°.
[4] Letelier, Raúl: “Contra la confianza legítima como límite a la invalidación de actos administrativos”, Revista Chilena de Derecho, vol. 41 N° 2, 2014, pp. 628-629
[5] https://www.esjurischile.com/n%C3%BAmeros-anteriores/no-4-diciembre-2020/comentario-jurisprudencia-la-ilegalidad-culpable-en-la-falta-de-servicio.
[6] Corte Suprema, 10 de noviembre de 2020, Rol Nº 50.493-2020, considerando 8°.
[7] Artículo 152, Ley 18.695.
[8] Artículos 4º y 42, Ley 18.575
[9] 3° Juzgado Civil de Viña del Mar, 13 de febrero de 2019, Rol Nº C-3053-2017.